2026年全国两会的消息，《托育服务法》有望在2026年出台。制定《托育服务法》，促进和规范托育服务发展，为三岁以下婴幼儿群体提供坚实的法治保障，是完善生育支持政策、降低家庭养育成本、建设生育友好型社会的重要举措。

《中国托育报告2025》（以下简称“本报告”）是由育娲人口智库于2025年12月发布，由梁建章和黄文政担任课题主持，课题研究人员包括邹佳岑、丁文婕、古意涵、杜振邦、何亚福。育娲人口智库希望通过本报告呈现中国托育发展的全方位图景，从托育的定义、分类、需求与供给现状出发，通过探寻国外的“他山之石”，审视国内已有的经验，为托育政策建言献策。

一、托育概念及其分类

国家卫生健康委人口家庭司2024年在托育服务宣传材料中明确：“托育是托与育的结合体，主要包括照护、养育以及潜能激发和早期启蒙教育”。国家卫健委《托育机构设置标准（试行）》（2019年）和《托育机构质量评估标准》（2025年），明确托育机构是指由单位（事业单位、社会组织、企业等）或个人举办，由专业人员为3岁以下婴幼儿提供全日托、半日托、计时托、临时托等照护服务的机构。托育机构作为托育体系的基本单元，其类型结构也日趋多样，因此，从空间、时间、服务对象、投资主题等类型维度出发，对当前中国的托育机构主要形态进行梳理与归类如下：

按设置场所与空间形态分类，托育可分为：独立托育机构、嵌入式托育机构、托幼一体机构、家庭托育点、一老一小复合托育、移动托育空间、多功能融合托育空间。

按服务时间安排与灵活性分类，托育可分为：标准日托服务、.半日托服务、计时托服务、延时托与夜间托育服务、24小时托育服务、临时托与应急托服务、周末及节假日托育、假期托育与季节性项目托。

按投资主体与办学性质分类，托育可分为：政府主办托育机构、企业自办托育机构、社会资本举办托育机构、公建民营托育机构、联合运营型托育机构等。

综合国际经验与中国国情，本报告将“托育”定义为：为0-3岁婴幼儿提供全日、半日、计时或临时的生活照护、早期教育、健康管理服务，旨在解决父母等养育者无暇照顾或缺乏育儿经验的问题，促进婴幼儿身心发展和社会适应能力提高。

二、托育需求：中国幼儿家庭托育意愿与需求特征

过去数十年间，中国的家庭结构和养育配套环境经历了深刻的变迁。公共服务设施不足，家庭内部托育能力严重下滑，面对这种情况部分家庭只能选择推迟甚至放弃生育，导致生育水平进一步下降。托育服务发展成为不可回避的议题。

近年来，随着生育政策调整和家庭结构的变化，我国0—3岁婴幼儿家庭对托育服务的刚性需求持续增长。双职工家庭在照护婴幼儿方面普遍感到力不从心，而传统的隔代照护模式，一方面随着初婚年龄推迟，祖辈育儿精力与能力下降，另一方面也难以满足现代家庭对科学育儿理念与专业成长环境的追求。尽管出生人口呈下降，托育市场处于潜在需求尚未完全转化的释放初期。

中国女性的劳动参与率远高于世界平均水平，在全球范围内处于第一梯队，高于大多数发达经济体和发展中大国。据世界银行最新数据，2024年中国女性劳动参与率约为60%，高于美国的57%、德国的56%、日本和俄罗斯的55%，远高于印度的33%，略低于北欧典型高福利国家瑞典的62%。女性高劳动参与率下，对生育后难以兼顾工作与家庭的担忧，是抑制生育意愿的主要因素之一。

在当前出生人口下降的趋势下，社会资本投资托育行业面临更大的困难和风险，而托育服务的发展不足和供需困境又反过来影响生育意愿。2021年，国家卫健委相关负责人称，调查数据显示，群众生育意愿降低的原因中，排名前三的分别是：经济负担重、婴幼儿无人照料和女性难以平衡家庭与工作的关系。其中“没人带孩子”的占 51.3%。人民智库于 2023 年2 月 8 日—2 月 9 日进行的网络调查显示，收入压力是育龄群体“不愿生”、“不敢生”的首要因素，时间精力不足（50.30%）位列第二。“看护压力”作为抑制生育意愿的关键因素，已是学界的共识，解决婴幼儿托育服务缺失问题成为促进生育意愿的重要议题。

据官方调查，超过三成的3岁以下婴幼儿家庭有送托需求，而第三方调查显示，中国幼儿家庭中对托育有需求的家庭占比近五成。然而，2023年全国实际入托率仅为7.86%，同时全国托位实际使用率仅为46.7%。供需错位背后是价格、理念等一系列因素,供给价格、质量与群众支付能力和期待存在较大差距，“家庭送托难”与“机构收托不足”并存，面临结构性矛盾。

由于少子化，中国家长对幼儿面临风险的接受程度较低，担心幼儿受伤、缺乏安全感、频繁生病，更愿意亲自陪伴。相关研究表明，高质量托育婴儿安全依恋和长期情绪调节能力不弱于居家养育儿童；托育儿童和多子女家庭孩童的长期免疫力、抵抗力更强。

联合国教科文组织曾公布国际比较研究，建议把0-3岁婴幼儿保育主管部门变更为教育部门。美国、德国、芬兰、新西兰等国家0-6岁婴幼儿保育和学前教育统一管理。曾实行“分离式”管理模式的国家如以色列、韩国、日本等，近年也呈现出融合趋势。我国托育目前仍主要由卫健委牵头，与世界其他国家提高托育水平的经验不符。

三、中国托育供给现状与国际对比

近5年国家逐步加大对托育行业的发展支持。从资金投入来看，2021—2024年，国家发展改革委、国家卫生健康委开展托育服务公办能力提升项目和普惠托育专项行动，中央预算内投资下达49.1亿元支持130个县级以上托育综合服务中心、62个公办托育机构和12万多个普惠托位建设。从实施效果来看，2025年11月，国家卫健委主任雷海潮称我国每千人口托位数已达4.73个，超额完成“十四五”目标。

我国入托率与国际比较：中国0-3岁入托率为7.86%，机构托育支持力度低。经合组织2022年平均入托率为35.88%，荷兰、韩国、挪威、法国等国家的超过50%。这些国家政府在托育服务供给和质量提升上投入较大，使家庭能获得更多机构托育支持。

我国平均托育费用占可支配收入比例与国际对比：托育费用占家庭平均收入的比例是衡量一个国家托育负担轻重的重要指标，直接关系到家庭的托育意愿甚至生育意愿。中国幼儿家庭购买托育服务的经济负担较为沉重。2023年中国每孩每月平均托育服务收费1978元，相当于居民月人均可支配收入的60.52%。而部分欧洲国家养育2个孩子托育费用占收入比例不到10%，如德国1.0%，奥地利2.0%、匈牙利4%、爱沙尼亚5%等，还有一部分国家虽然托育费用占可支配收入比例较高，但高补贴大幅降低了托育负担，例如意大利、葡萄牙、希腊等国家。

我国对托育的财政投入与国际对比：我国当前对托育的财政投入规模不大，而OECD国家普遍将托育视为重要的社会公共服务，给予了较高的财政重视和投入。平均而言，OECD儿童保育和早期教育的公共支出占GDP比例约0.8%。中国2023年全国教育经费执行情况统计报告显示，全国学前教育经费总投入为5382亿元，占国内生产总值比例为0.43%，2023年幼儿园总在园人数为4093万，在园托班人数约为40万，按照占比计算约50亿元（约等于前述中央预算内投资下达49.1亿元），即使加上中央财政共安排补助资金30亿元，国内公开专用于托育的中央公共投入占GDP比例不足0.01%。财政投入力度相对弱，托育水平难以提升。

四、典型国家案例：托育经验借鉴

国际经验表明，完善的托育体系对释放已有生育意愿具有显著作用。下面介绍若干典型国家的经验。

瑞典的托育经验体现在高入托率、多样化的托育模式、合理的托育费用、灵活的托育时间、适宜的师生比以及完善的育儿津贴体系等方面。在托育支持主体层面，瑞典是典型的“公共服务模式”代表，认为照顾儿童是一种公共责任，是国家应尽的责任与义务。瑞典公共财政承担托育费用80%，不同孩次上托育费用依次递减，4孩及以上皆免费，整合来看，不同孩次的家庭津贴基本覆盖了托育费用，家庭负担小。

法国在托育服务方面经验丰富，其托育比例高达57.86%（2022年OECD数据），法国2-3个月的婴幼儿就可以送去托儿所，为年轻父母提供了极大的便利，使他们能够更早地回归工作岗位。法国政府全额补贴低收入家庭的托育费用，减轻了这些家庭的经济负担。同时，对于企业举办的托儿所，政府还提供税费抵扣等优惠政策，鼓励企业参与托育服务。

挪威的托育体系通过合理的费用设置、政府对运营成本的大力分担以及多样化的运营模式，为幼儿提供了优质的托育服务，也为家庭提供了多样化的选择，值得借鉴参考。挪威托育费用整体较低，并且依据孩次呈现递减趋势。根据2025年新规，1孩家庭每月需承担1200克朗的托育费用，以及310克朗餐费。对于2孩家庭，托育费用可享受7折优惠，餐费不变。而3孩家庭则托育费用全免，仅需支付餐费。

韩国休假补贴制度鼓励父母共同育儿，6+6父母育儿休假制提供6个月100%标准工资补贴，单亲家庭休一年产假，前3个月100%补贴、第4个月起80%补贴，保障特殊家庭需求。此外，低收入家庭可享劳动支援，服务天数随胎次增加，灵活可选。

日本政府大力推进托育发展，缓解家庭育儿压力，2-3个月大的婴儿即可进入托儿所，对3-5岁儿童以及0-2岁（免税家庭）的孩子，政府明确公立托儿所、经认证的私立托儿所、综合型托育设施以及补助幼儿园等均实行费用全免政策，家长仅需承担孩子的餐费及部分杂费。此外，企业运营的托育服务也被纳入支持范围，通过财政补贴鼓励企业积极参与育儿支持，营造良好的育儿环境，缓解家庭育儿压力。

五、国内城市托育发展现状与借鉴

近年来，各省市积极响应中央政府号召，推动本地托育服务发展。以浙江省为例，针对价格较高的问题，浙江省要求普惠托育机构收费低于当地城镇居民上一年度人均可支配收入60%，并推动各地加大财政补贴，降低普惠收费价格。

上海市在全国首创“托幼一体化”立法与管理体制，进行了整合式立法：2022年11月，《上海市学前教育与托育服务条例》由上海市人大常委会表决通过，于2023年1月1日起正式实施。这是我国首部将学前教育与托育服务整合立法的地方性法规。上海首次将0-6岁儿童服务纳入统一法规，打破托育与学前教育的分割管理。

山东省济宁市大力发挥国有资本在托育发展中的作用，走出了自己的特色道路。2021年，济宁市在山东省率先成立托育工作指挥部，市人大常委会原领导同志担任指挥部常务副指挥长；探索推进“国企代表为引领、民企代表为依托，公建公营、公建民营、民办公助”的多元托育模式。

广州市在全国率先搭建3岁以下婴幼儿照护服务指导中心体系，在全国率先建设“广州市智慧化婴幼儿照护服务综合管理平台”。全市三级婴幼儿照护指导中心网络及千余家托育机构皆依托该平台开展工作。同时打造“广州市托育地图”助力家长一键查找合规托育机构。

深圳市在托育补贴方面的实施力度较大，进行分阶段、分级补贴，多部门均重视托育行业发展。如深圳市教育局印发《深圳市幼儿园托班开设与管理办法》，在全国率先推出地方标准《医育结合托育机构服务规范》。深圳连续3年将托育服务纳入民生实事项目，努力打造“15分钟托育服务圈”。成效显著：截至2025年4月，近一年深圳托位数几乎翻一番，共有托育服务机构2000余家，托位超9万个。深圳已实现一个街道至少有一家普惠托育机构，95%的社区覆盖托育服务点，已建成600余家社区托育点。

六、总结与建议

当前中国托育行业仍面临结构性矛盾：机构覆盖率、服务多样性与普惠性难以满足多层次、多体系的家庭需求。供给体系呈现出“总体数量不足、优质资源稀缺、区域分布不均”的特征。普惠型供给不足，使得多数家庭陷入“高端难以承受，低价难以信赖”的焦虑境地。部分地区的托育机构建设一定程度上是为了完成“每千人口托位数”的指标，未充分调研需求，造成资源错配。

托育服务虽已逐步纳入国家民生保障与人口发展战略，但制度层面仍刚刚起步，面临顶层设计滞后、多头监管、政策落地难、监管联动弱等问题。

基于本报告的分析，我们建议：

1.修订《中华人民共和国人口与计划生育法》为《中华人民共和国人口发展法》，明确托育服务为基本公共服务。

2.大力鼓励生育，防止出生人口进一步萎缩，逐步提升我国生育率至更替水平，保障“生”与“育”的长期良性循环，保障民族繁衍、国家富强及民众的高质量生活。

3.将0-3岁儿童托育具体服务管理划归教育部门管理，同时设置专业机构制定整合性和长远性的儿童及家庭支持政策。同时建议探索“编制内托育教师”岗位，设立与学前教育教师并行的职称评定通道。

4.切实加大对托育服务的财政投入，加速推动0-3岁托育费用减免。分年龄段实施时，建议从低年龄开始实施，以打消拟生育家庭的后顾之忧，更好地促进生育意愿的释放。

5.明确托育对接产假，出台男女相对平等的育产假政策。鼓励父亲深度参与育儿，淡化“母职惩罚”。

6.全面引导和规范媒体、自媒体宣传，促进家庭观念转变；通过公立托育先行、透明化监管、渐进式服务等手段，提升托育信任与意愿。

7.通过经济措施鼓励家庭内育儿支持，制定祖辈照料孙辈可申请提前退休的配套机制。

8.确保托育供给满足民众需求并维持一定的冗余度，为未来出生人口的提升提供足够的动态供给空间。

托育服务事关婴幼儿健康成长，事关千家万户。我们深信，通过科学借鉴与大胆创新，中国可以构建一个满足民需的托育服务体系，让“幼有所育”成为推动国家长远发展与民族繁荣复兴的坚实基石。